DUA GARDA PENGAWAS ADMINISTRASI NEGARA:
PERAN OMBUDSMAN DAN PTUN DALAM MENANGANI MALADMINISTRASI SISTEMIK
Disusun Oleh:
Juventhy M. Siahaan, S.H., M.H.
Managing Partner, JBD Law Firm
I. Pendahuluan
Sebuah peraturan daerah tentang perizinan usaha memuat prosedur yang tidak transparan dan membuka celah pungutan liar secara masif. Setiap hari, puluhan pelaku usaha kecil menjadi korban. Mereka mengadu ke sana ke sini: ada yang melapor ke Ombudsman, ada yang menggugat ke PTUN. Ombudsman menginvestigasi dan merekomendasikan perda tersebut direvisi. PTUN membatalkan keputusan penolakan izin kasus per kasus. Namun perda bermasalah itu tetap berlaku. Praktik menyimpang terus berulang karena akarnya, regulasinya sendiri, tidak tersentuh secara efektif oleh satu pun lembaga.
Inilah wajah dari apa yang disebut maladministrasi sistemik, bukan sekadar kesalahan prosedural seorang pejabat yang terjadi sekali, melainkan kondisi di mana regulasi itu sendiri secara struktural menciptakan ketidakadilan yang berulang dan berdampak luas. Dua lembaga yang paling relevan untuk menanganinya adalah Ombudsman Republik Indonesia dan Pengadilan Tata Usaha Negara (PTUN). Keduanya punya kekuatan. Keduanya punya kelemahan. Dan yang paling menarik: keterbatasan masing-masing justru dapat ditutupi oleh kelebihan yang lain. Artikel ini mengulas bagaimana kedua lembaga ini bekerja, di mana batas kewenangan masing-masing, dan bagaimana sinergi keduanya dapat menjadi jawaban atas masalah maladministrasi yang paling sulit ditangani.
II. Maladministrasi Sistemik: Apa dan Mengapa Berbahaya
A. Membedakan Maladministrasi Individual dan Sistemik
Berdasarkan Undang-Undang Nomor 37 Tahun 2008 tentang Ombudsman RI, maladministrasi adalah perilaku atau perbuatan melawan hukum yang dilakukan penyelenggara negara: melampaui wewenang, menggunakan wewenang untuk tujuan lain, atau lalai dalam kewajiban hukum penyelenggaraan pelayanan publik. Definisi ini mencakup spektrum yang luas, dari pelayanan yang lambat hingga diskriminasi yang sistematis.
Namun ada perbedaan yang sangat penting antara dua kategori maladministrasi. Maladministrasi individual terjadi ketika seorang pejabat melakukan kesalahan prosedur secara kasuistik: lambat memproses berkas, tidak transparan, berlaku diskriminatif dalam satu kasus. Ini dapat diselesaikan dengan memperbaiki perilaku pejabat tersebut. Maladministrasi sistemik adalah kategori yang berbeda secara fundamental: kesalahannya bersumber dari regulasi atau sistem itu sendiri. Peraturan yang tidak jelas, kebijakan yang secara inheren mendiskriminasi, atau prosedur yang secara struktural menutup akses keadilan bagi kelompok tertentu. Selama regulasinya tidak berubah, memperbaiki satu pejabat tidak menyelesaikan apa pun, masalah akan terus muncul dari pejabat yang lain.
B. AUPB sebagai Standar Pengujian
Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan (UUAP) mengkodifikasi Asas-Asas Umum Pemerintahan yang Baik (AUPB) secara eksplisit: kepastian hukum, kemanfaatan, ketidakberpihakan, kecermatan, tidak menyalahgunakan kewenangan, keterbukaan, kepentingan umum, dan pelayanan yang baik. Ini adalah lompatan besar: AUPB tidak lagi sekadar pedoman etik, melainkan norma hukum yang dapat menjadi dasar pembatalan tindakan administrasi. Baik Ombudsman maupun PTUN menggunakan AUPB sebagai tolok ukur penilaian, ini adalah titik temu normatif yang paling penting antara keduanya.
III. Ombudsman: Kuat dalam Diagnosis, Lemah dalam Eksekusi
A. Kewenangan dan Pendekatan
Ombudsman RI adalah lembaga negara yang mandiri, berada di luar tiga cabang kekuasaan klasik dan tidak memiliki hubungan organik dengan instansi yang diawasinya. Kemandirian ini adalah prasyarat kritis: Ombudsman hanya bisa objektif jika bebas dari tekanan politik dan birokrasi yang diawasinya. Ombudsman bekerja melalui jalur nonyudisial: investigasi atas laporan, pemeriksaan substantif, mediasi antara pelapor dan terlapor, ajudikasi khusus dalam sengketa pelayanan publik (berdasarkan Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2009), dan penerbitan rekomendasi formal.
Keunggulan terbesar Ombudsman dalam konteks maladministrasi sistemik adalah kemampuannya memeriksa pola dan akar sistemik suatu persoalan, bukan kasus per kasus. Ia dapat menginvestigasi suatu perda, menelusuri bagaimana prosedur di dalamnya secara konsisten menghasilkan diskriminasi, dan merekomendasikan revisi regulasi secara langsung. Dalam praktiknya, Ombudsman memang telah merekomendasikan revisi peraturan daerah tertentu karena substansinya secara inheren membuka peluang maladministrasi, sebuah pendekatan yang melampaui objek formal pengawasannya.
B. Kelemahan Struktural: Rekomendasi Tanpa Gigi
Kelemahan fundamental Ombudsman adalah absennya kekuatan eksekutorial. Pasal 38 UU Ombudsman mewajibkan terlapor dan atasannya melaksanakan rekomendasi Ombudsman. Apabila tidak dilaksanakan, Ombudsman dapat melapor ke DPR dan Presiden. Namun tidak ada mekanisme eksekusi paksa, kekuatannya bergantung pada tekanan politik dan sosial, bukan otoritas yudisial.
Dalam praktik, tingkat kepatuhan sangat bervariasi. Instansi pusat cenderung lebih patuh karena sensitivitas reputasi nasional yang lebih tinggi. Namun maladministrasi sistemik yang paling parah justru terjadi di daerah, di mana kepatuhan terhadap rekomendasi paling rendah. Merevisi regulasi menuntut kemauan politik yang jauh lebih besar daripada memperbaiki prosedur operasional. Dan tanpa kewenangan memaksa, Ombudsman hanya bisa berharap.
IV. PTUN: Kuat dalam Putusan, Terbatas dalam Jangkauan
A. Yurisdiksi dan Perkembangannya
PTUN pada awalnya dirancang dengan yurisdiksi yang sempit: mengadili sengketa yang timbul dari Keputusan Tata Usaha Negara (KTUN) yang bersifat tertulis, konkret, individual, final, dan menimbulkan akibat hukum bagi seseorang atau badan hukum perdata, kelima unsur yang bersifat kumulatif. Dalam hukum administrasi, ini berarti PTUN hanya berwenang mengadili beschikking (keputusan individual), bukan regeling (peraturan umum). Regulasi seperti perda atau peraturan menteri secara tradisional berada di luar yurisdiksi PTUN, itu ranah Mahkamah Agung (uji materiil) atau Mahkamah Konstitusi (untuk undang-undang).
Perkembangan pasca UUAP 2014 memperluas cakupan ini secara signifikan: objek gugatan kini mencakup keputusan tidak tertulis dan tindakan faktual (feitelijke handelingen) pejabat pemerintah. Perluasan ini membuka akses yang lebih luas, namun tidak menghilangkan batasan fundamental: PTUN tetap tidak berwenang membatalkan regulasi secara langsung.
B. Incidental Review: Kekuatan dan Batasannya
Salah satu perkembangan terpenting dalam yurisprudensi PTUN adalah meningkatnya penggunaan AUPB sebagai dasar pengujian. PTUN kini tidak hanya menguji apakah KTUN bertentangan dengan peraturan yang lebih tinggi, tetapi juga apakah ia melanggar asas proporsionalitas, kecermatan, atau larangan penyalahgunaan wewenang. Ini membuka jalur yang disebut incidental review: apabila suatu KTUN diterbitkan berdasarkan regulasi yang bertentangan dengan AUPB, hakim dapat membatalkan KTUN tersebut karena regulasi landasannya tidak dapat diterapkan secara sah.
Namun incidental review memiliki keterbatasan yang fundamental. Dampak pembatalannya hanya berlaku untuk kasus yang bersangkutan (inter partes), bukan secara umum (erga omnes). Regulasi yang bermasalah tetap berlaku dan dapat terus menghasilkan KTUN baru yang serupa. PTUN membatalkan satu per satu keputusan yang lahir dari regulasi bermasalah, sementara regulasinya sendiri tidak tersentuh. Ini adalah sumber utama dari maladministrasi yang terus berulang.
V. Zona Abu-Abu dan Celah yang Belum Tertangani
A. Ketika Ombudsman dan PTUN Sama-Sama Tidak Cukup
Zona abu-abu yang paling kritis adalah ketika sebuah regulasi daerah, misalnya perda perizinan, secara sistematis menghasilkan KTUN yang diskriminatif terhadap pelaku usaha kecil. Dalam situasi ini, Ombudsman dapat menginvestigasi dan merekomendasikan revisi perda, tetapi rekomendasinya tidak mengikat. PTUN dapat membatalkan KTUN individual yang dihasilkan, tetapi tidak dapat membatalkan perda itu sendiri. Akibatnya, maladministrasi terus berulang dalam siklus yang tidak berujung.
Celah yang paling serius adalah apa yang dapat disebut sebagai regulasi bayangan, petunjuk teknis, surat edaran, nota dinas, dan dokumen sejenis yang secara formal bukan peraturan perundang-undangan, tetapi dalam praktiknya mengikat secara internal dan menjadi dasar tindakan administrasi yang merugikan publik. Regulasi bayangan ini tidak terjangkau judicial review Mahkamah Agung (bukan peraturan perundang-undangan formal), tidak termasuk KTUN yang dapat digugat ke PTUN (tidak konkret dan individual), dan berada di pinggiran kewenangan Ombudsman yang lebih fokus pada tindakan penyelenggara daripada instrumen kebijakan. Ini adalah zona kekosongan hukum yang paling berbahaya.
B. Pelajaran dari Sistem Hukum Asing
Pengalaman negara dengan sistem ombudsman yang lebih matang menunjukkan bahwa sinergi nonyudisial-yudisial justru memperkuat sistem pengawasan secara keseluruhan. Di Belanda, laporan Nationale Ombudsman secara reguler dijadikan bahan pertimbangan hakim dalam sengketa administrasi. Di Australia, rekomendasi Commonwealth Ombudsman dapat memicu judicial review apabila tidak dilaksanakan dalam jangka waktu tertentu. Model-model ini membuktikan bahwa kedua jalur bukan alternatif yang bersaing, melainkan instrumen yang saling melengkapi dalam satu sistem pengawasan yang koheren.
VI. Model Sinergi yang Dibutuhkan
A. Mengapa Sinergi Tidak Bisa Ditunda
Maladministrasi sistemik terlalu kompleks untuk diselesaikan oleh satu lembaga secara tunggal. Ombudsman memiliki kapasitas investigasi yang fleksibel untuk mengidentifikasi pola sistemik, tetapi tidak memiliki kekuatan eksekutorial. PTUN memiliki otoritas yudisial yang mengikat, tetapi terbatas oleh hukum acara yang ketat. Tanpa sinergi, hasilnya persis seperti skenario di awal artikel ini: Ombudsman merekomendasikan revisi perda, PTUN membatalkan KTUN individual, namun perda bermasalah tetap berjalan dan korban terus berjatuhan. Keduanya, jika beroperasi secara terkoordinasi, dapat saling menutupi kelemahan masing-masing, dan memutus siklus yang tampaknya tidak berujung itu.
B. Tiga Pilar Sinergi Kelembagaan
Model sinergi yang paling konkret dan segera dapat diterapkan bertumpu pada tiga pilar. Pertama, pengakuan rekomendasi Ombudsman sebagai alat bukti tertulis dalam proses beracara di PTUN. Saat ini tidak ada ketentuan eksplisit untuk ini, padahal hukum acara TUN mengakui bukti surat secara luas. Jika rekomendasi Ombudsman yang didasarkan pada investigasi substantif diakui sebagai bukti dengan nilai pembuktian kuat, penggugat tidak perlu membangun seluruh argumentasi dari nol, temuan investigatif Ombudsman menjadi fondasi faktual yang memperkuat gugatan.
Kedua, mekanisme bahwa ketidakpatuhan terhadap rekomendasi Ombudsman secara otomatis membuka akses gugatan TUN terhadap tindakan yang menjadi pokok rekomendasi. Ini menciptakan insentif kepatuhan yang jauh lebih kuat: tidak melaksanakan rekomendasi berarti menghadapi risiko digugat ke PTUN, dengan rekomendasi itu sendiri sebagai bukti yang memberatkan.
Ketiga, harmonisasi standar AUPB yang digunakan oleh keduanya sehingga konsistensi penilaian terjaga lintas lembaga, mencegah situasi di mana Ombudsman dan PTUN memberikan penilaian yang bertentangan atas fakta yang sama.
VII. Penutup
A. Kesimpulan
Ombudsman dan PTUN membentuk dua sisi dari satu sistem pengawasan administrasi yang belum sepenuhnya terintegrasi. Ombudsman kuat dalam diagnosis tetapi lemah dalam eksekusi. PTUN kuat dalam putusan tetapi terbatas dalam jangkauan objek. Dalam menghadapi maladministrasi sistemik yang berakar pada regulasi, terutama regulasi bayangan yang tidak terjangkau oleh mekanisme hukum yang ada, keterbatasan keduanya menjadi celah yang dimanfaatkan oleh praktik menyimpang untuk terus bertahan.
Solusi jangka panjang memerlukan dua hal yang tidak dapat ditawar: reformasi legislatif yang memberikan kekuatan eksekutorial lebih kuat kepada Ombudsman dan memperluas yurisdiksi PTUN untuk dapat menyatakan regulasi mana yang berlaku dalam sengketa konkret; serta sinergi kelembagaan yang terstruktur, bukan bergantung pada interpretasi hakim yang progresif atau investigasi Ombudsman yang kreatif. Selama keduanya beroperasi dalam silo masing-masing, maladministrasi sistemik akan terus menemukan celah untuk bertahan.
B. Apa yang Dapat Anda Lakukan?
Jika Anda menghadapi tindakan administrasi yang terasa tidak adil dan berulang, baik berupa penolakan, sanksi, keterlambatan, atau perlakuan diskriminatif yang tampaknya bukan kesalahan satu pejabat tetapi cerminan dari sistem yang bermasalah, ada strategi konkret yang dapat Anda tempuh.
Pertama, identifikasi apakah masalah Anda bersifat individual atau sistemik. Apakah orang lain dengan situasi serupa mengalami hal yang sama? Jika ya, ini adalah sinyal maladministrasi sistemik yang perlu ditangani dari akarnya. Kedua, pertimbangkan dua jalur secara paralel: lapor ke Ombudsman untuk investigasi dan rekomendasi perbaikan sistem, sekaligus kumpulkan dokumentasi untuk gugatan ke PTUN atas KTUN yang merugikan Anda secara konkret. Keduanya tidak saling menghalangi dan justru dapat saling memperkuat. Ketiga, jika Ombudsman telah menerbitkan rekomendasi atas kasus serupa yang tidak dipatuhi, jadikan itu sebagai bukti dalam gugatan TUN Anda, meskipun belum ada ketentuan eksplisit, hakim TUN yang progresif dapat mempertimbangkannya sebagai bukti surat. Keempat, jika akar masalahnya adalah regulasi yang bertentangan dengan AUPB atau peraturan yang lebih tinggi, pertimbangkan jalur uji materiil di Mahkamah Agung untuk regulasi di bawah undang-undang. Kelima, konsultasikan dengan advokat yang memahami hukum administrasi negara untuk merancang strategi yang mengoptimalkan kedua jalur secara bersamaan, karena dalam menghadapi maladministrasi sistemik, satu jalur hampir tidak pernah cukup.
Menghadapi sistem yang bermasalah membutuhkan ketekunan yang melampaui satu kasus. Setiap gugatan yang berhasil, setiap rekomendasi yang dipatuhi, setiap regulasi yang direvisi, adalah satu langkah menuju sistem administrasi yang lebih adil bagi semua. Mendampingi Anda dalam setiap langkah itu, itulah yang kami kerjakan setiap harinya.
****
Artikel ini disusun untuk tujuan edukasi hukum dan tidak merupakan nasihat hukum. Untuk konsultasi lebih lanjut, hubungi tim JBD Law Firm.