KETIKA REGULASI SALING BERTABRAKAN:
KONFLIK KEWENANGAN ANTAR LEMBAGA DAN DAMPAKNYA TERHADAP SENGKETA ADMINISTRASI
Disusun Oleh:
Juventhy M. Siahaan, S.H., M.H.
Managing Partner, JBD Law Firm
I. Pendahuluan
Anda telah mengurus izin usaha selama berbulan-bulan dan akhirnya memegang Nomor Induk Berusaha (NIB) dari sistem OSS. Namun kementerian teknis yang bersangkutan tetap meminta persyaratan tambahan berdasarkan peraturan menterinya sendiri yang berbeda dengan apa yang disyaratkan OSS. Dua regulasi, dua lembaga, dua perintah yang saling bertentangan, dan Anda terjebak di antaranya. Inilah wajah nyata dari konflik kewenangan antar lembaga dalam pembentukan regulasi: bukan sekadar masalah teknis birokrasi, melainkan sumber ketidakadilan yang sistematis bagi warga negara dan pelaku usaha.
Indonesia tercatat memiliki ribuan peraturan perundang-undangan dari berbagai tingkatan, undang-undang, peraturan pemerintah, peraturan presiden, peraturan menteri, hingga peraturan lembaga. Volume regulasi yang masif ini tidak diimbangi dengan mekanisme harmonisasi yang memadai. Akibatnya, konflik kewenangan antar lembaga menjadi fenomena yang berulang dan mengakar: dua lembaga atau lebih menerbitkan peraturan yang mengatur objek yang sama namun substansinya saling bertentangan, menciptakan kekaburan hukum yang merugikan siapapun yang berada di bawah pengaturan mereka. Artikel ini mengulas mengapa konflik ini terjadi, bagaimana ia melahirkan sengketa administrasi, dan apa yang dapat Anda lakukan ketika menjadi korbannya.
II. Landasan Hukum: Kewenangan dan Hierarki Regulasi
A. Dari Mana Kewenangan Lembaga Berasal
Dalam hukum administrasi negara, kewenangan lembaga pemerintah diperoleh melalui tiga jalur. Atribusi: pemberian wewenang baru langsung dari undang-undang kepada suatu lembaga, inilah sumber kewenangan yang paling kuat. Delegasi: pelimpahan wewenang yang sudah ada dari satu badan TUN kepada badan TUN lainnya, sehingga kewenangan berpindah tangan. Mandat: pelaksanaan wewenang atas nama pemberi mandat, tanpa perpindahan kewenangan secara yuridis. Pembedaan ini krusial: regulasi yang diterbitkan tanpa dasar kewenangan yang sah adalah tindakan ultra vires yang dapat dibatalkan. Masalahnya, batas-batas kewenangan dalam banyak undang-undang sektoral Indonesia sering dirumuskan secara elastis, menggunakan frasa seperti “mengatur lebih lanjut” atau “menetapkan kebijakan”, yang membuka ruang bagi lebih dari satu lembaga untuk mengklaim kewenangan atas bidang yang sama.
B. Hierarki Regulasi dan Batasannya
Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan menetapkan hierarki norma: UUD 1945 di puncak, diikuti Tap MPR, Undang-Undang/Perpu, Peraturan Pemerintah, Peraturan Presiden, Peraturan Daerah Provinsi, dan Peraturan Daerah Kabupaten/Kota. Prinsip dasarnya sederhana: regulasi yang lebih rendah tidak boleh bertentangan dengan regulasi yang lebih tinggi.
Untuk memecah konflik norma, hukum mengenal tiga asas utama: lex superior derogat legi inferiori (hukum yang lebih tinggi mengalahkan yang lebih rendah), lex specialis derogat legi generali (hukum yang khusus mengalahkan yang umum), dan lex posterior derogat legi priori (hukum yang lebih baru mengalahkan yang lebih lama). Namun ketiga asas ini tidak selalu mampu memberikan jawaban yang memuaskan, terutama ketika konflik terjadi antara dua peraturan yang setingkat, bersifat sama-sama khusus, dan diterbitkan oleh dua lembaga berbeda dengan klaim kewenangan yang sama kuat. Di sinilah sistem hukum Indonesia menghadapi kekosongan mekanisme yang belum terisi.
III. Tipologi dan Penyebab Konflik Kewenangan
A. Empat Tipologi Konflik
Konflik kewenangan dalam pembentukan regulasi hadir dalam setidaknya empat wajah yang berbeda. Konflik positif: dua lembaga atau lebih secara bersamaan mengklaim berwenang mengatur suatu bidang, menghasilkan regulasi yang tumpang tindih. Konflik negatif: tidak ada lembaga yang mau mengakui kewenangannya, menghasilkan kekosongan regulasi yang merugikan masyarakat. Konflik vertikal: terjadi antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah dalam pengaturan urusan yang belum sepenuhnya terdesentralisasi. Konflik horizontal: terjadi antar kementerian atau lembaga setingkat yang masing-masing menerbitkan regulasi berdasarkan undang-undang sektoralnya sendiri. Tipologi keempat ini adalah yang paling sering terjadi dan paling berdampak langsung pada pelaku usaha.
B. Empat Akar Penyebab Struktural
Mengapa konflik ini terus berulang? Ada empat akar penyebab yang saling memperkuat. Pertama, kekaburan norma dalam distribusi kewenangan: banyak undang-undang sektoral menggunakan frasa yang elastis dan multitafsir sehingga dua undang-undang berbeda dapat melahirkan dua lembaga dengan klaim kewenangan yang tumpang tindih. Kedua, proliferasi lembaga negara pasca reformasi yang melahirkan gelombang komisi, badan, dan lembaga independen baru tanpa penataan kewenangan yang komprehensif, menghasilkan ekosistem kelembagaan yang redundan dan rawan konflik. Ketiga, ego sektoral yang tinggi, tampak dalam minimnya koordinasi antar lembaga dan penerbitan regulasi yang diam-diam merambah kewenangan lembaga lain. Keempat, mekanisme harmonisasi yang lemah: meskipun UU Nomor 12 Tahun 2011 mengatur harmonisasi melalui Kementerian Hukum dan HAM, proses ini sering diperlakukan sebagai formalitas semata karena tidak ada sanksi tegas bagi lembaga yang mengabaikannya.
IV. Dari Konflik Regulasi ke Sengketa Administrasi
A. Tiga Jalur Timbulnya Sengketa
Konflik kewenangan dalam pembentukan regulasi tidak hanya menimbulkan kebingungan di atas kertas, ia secara konkret melahirkan sengketa administrasi melalui tiga jalur utama.Jalur pertama dan paling umum adalah melalui penerbitan KTUN yang didasarkan pada regulasi yang bermasalah. Seorang pejabat yang menolak permohonan izin, mencabut izin yang sudah diberikan, atau mengenakan sanksi administratif, apabila keputusan itu berlandaskan regulasi yang bertentangan dengan regulasi lain, memberikan dasar hukum bagi subjek yang dirugikan untuk menggugat ke PTUN.
Jalur kedua adalah melalui ketidaktindakan pejabat. Ketidakpastian regulasi sering membuat pejabat memilih untuk tidak menerbitkan KTUN yang sebenarnya dibutuhkan warga, demi menghindari potensi kesalahan dalam memilih antara dua regulasi yang bertentangan. Bagi pihak yang menunggu kepastian hukum dari KTUN tersebut, ketidaktindakan ini dapat digugat ke PTUN sebagai keputusan fiktif, dan sejak UU Administrasi Pemerintahan 2014, diam pejabat dalam batas waktu tertentu dianggap sebagai pengabulan permohonan (fiktif positif).
Jalur ketiga adalah melalui tindakan ultra vires. Dalam kondisi tumpang tindih regulasi, seorang pejabat yang bertindak berdasarkan satu regulasi mungkin secara bersamaan melampaui batas kewenangan menurut regulasi yang lain. Tindakan semacam ini, yang melampaui batas wewenang (ultra vires), dapat menjadi dasar gugatan tersendiri di PTUN.
B. Beban yang Ditanggung Warga dan Pelaku Usaha
Dari sisi subjek hukum yang terdampak, konflik regulasi menimbulkan setidaknya tiga beban nyata. Beban kepatuhan ganda (dual compliance burden): kewajiban untuk memahami dan mematuhi dua atau lebih regulasi yang mengatur hal yang sama dengan substansi yang berbeda, yang secara langsung meningkatkan biaya dan waktu untuk memulai atau menjalankan usaha. Ketidakpastian investasi: investor, baik domestik maupun asing, memerlukan kepastian hukum sebagai prasyarat utama dalam pengambilan keputusan. Regulasi yang saling bertentangan menciptakan risiko hukum yang tidak dapat dikalkulasi, yang pada akhirnya menurunkan daya tarik investasi secara sistemik. Ketimpangan posisi di pengadilan: ketika sengketa dibawa ke PTUN, warga berhadapan dengan pejabat yang memiliki akses lebih luas terhadap sumber daya, informasi, dan representasi hukum, sementara hakim pun sering menghadapi kesulitan menentukan regulasi mana yang harus dijadikan acuan.
V. Keterbatasan PTUN dan Mekanisme yang Tersedia
A. Tiga Tantangan Struktural PTUN
PTUN menghadapi keterbatasan yang inheren dalam menangani sengketa yang bersumber dari konflik kewenangan regulasi. Tantangan pertama adalah keterbatasan yurisdiksi: PTUN hanya berwenang menguji keabsahan KTUN berdasarkan peraturan yang berlaku. Ketika akar masalahnya adalah konflik antara dua regulasi yang sama-sama berlaku secara formal, PTUN hanya dapat memilih regulasi mana yang akan dijadikan acuan pengujian, tanpa dapat menyelesaikan konflik regulasi itu sendiri. Konflik tetap ada dan akan terus melahirkan sengketa baru.
Tantangan kedua adalah inkonsistensi putusan: tidak adanya panduan yang jelas mengenai cara menyelesaikan konflik antara dua regulasi setingkat menyebabkan hakim PTUN di berbagai daerah dapat memberikan putusan yang berbeda atas permasalahan dengan substansi yang sama, merusak kepastian hukum dan kepercayaan publik terhadap sistem peradilan administrasi. Tantangan ketiga adalah kompleksitas pembuktian: dalam sengketa yang melibatkan konflik regulasi, penggugat tidak hanya harus membuktikan bahwa KTUN yang diterbitkan merugikan dirinya, tetapi juga bahwa KTUN tersebut tidak sah menurut regulasi tertentu, sementara ada regulasi lain yang justru mendukung KTUN itu. Proses pembuktian menjadi jauh lebih rumit dan mahal.
B. Mekanisme Penyelesaian yang Tersedia Saat Ini
Hukum positif Indonesia menyediakan beberapa mekanisme untuk mengatasi konflik kewenangan, masing-masing dengan kelebihan dan keterbatasannya. Pertama, Sengketa Kewenangan Lembaga Negara (SKLN) di Mahkamah Konstitusi berdasarkan Pasal 24C ayat (1) UUD 1945, namun mekanisme ini sangat terbatas karena hanya mencakup lembaga negara yang kewenangannya secara eksplisit diberikan oleh konstitusi. Konflik antar kementerian tidak dapat diselesaikan melalui SKLN, karena kewenangan kementerian bersumber dari undang-undang, bukan dari konstitusi secara langsung. Kedua, uji materiil (judicial review) di Mahkamah Agung untuk peraturan di bawah undang-undang, efektif untuk menghilangkan regulasi bermasalah, tetapi prosesnya panjang dan tidak bersifat preventif. Ketiga, harmonisasi regulasi melalui Kementerian Hukum dan HAM pada proses pembentukan peraturan, yang dalam praktiknya sering diperlakukan sebagai formalitas tanpa kekuatan pencegahan yang nyata.
VI. Penutup
A. Kesimpulan
Konflik kewenangan antar lembaga dalam pembentukan regulasi adalah persoalan struktural yang mengakar, bukan sekadar masalah teknis legalistik, melainkan cerminan dari kelemahan fundamental dalam desain kelembagaan negara yang tidak diikuti penataan kewenangan yang memadai. Dengan tipologi yang beragam (positif/negatif, horizontal/vertikal) dan empat akar penyebab yang saling memperkuat, konflik ini tidak dapat diselesaikan melalui satu instrumen tunggal.
Dampaknya terhadap sengketa administrasi sangat nyata: konflik regulasi secara sistematis melahirkan KTUN yang cacat kewenangan, ketidaktindakan pejabat yang ragu-ragu, dan tindakan ultra vires yang merugikan warga. PTUN sebagai lembaga penyelesaian sengketa menghadapi keterbatasan struktural yang menyebabkannya tidak mampu menyentuh akar permasalahan. Solusi jangka panjang memerlukan reformasi sistemik: pembentukan lembaga pengharmonisasi regulasi yang independen dengan kewenangan mengikat, penerapan wajib Regulatory Impact Assessment (RIA) sebelum penerbitan regulasi, penguatan mekanisme konsultasi antar lembaga, dan perluasan yurisdiksi PTUN untuk dapat menyatakan regulasi mana yang berlaku dalam sengketa konkret.
B. Apa yang Dapat Anda Lakukan?
Jika Anda, sebagai warga negara atau pelaku usaha, terdampak oleh konflik regulasi antar lembaga, ada langkah-langkah konkret yang dapat ditempuh. Pertama, identifikasi secara tepat regulasi mana yang saling bertentangan dan bagaimana pertentangan itu merugikan Anda secara konkret, apakah melalui penolakan izin, pencabutan izin, sanksi administratif, atau ketidaktindakan pejabat. Kedua, periksa dasar kewenangan dari masing-masing regulasi yang berkonflik: apakah keduanya memiliki dasar hukum yang sah, atau apakah salah satunya merupakan tindakan ultra vires yang dapat diserang secara hukum. Ketiga, tempuh upaya administratif terlebih dahulu sesuai Pasal 75 UU Administrasi Pemerintahan dengan mengajukan keberatan atau banding administratif, dan ingat bahwa batas waktu 90 hari untuk gugatan ke PTUN dihitung sejak keputusan atas upaya administratif itu diterima. Keempat, pertimbangkan jalur uji materiil di Mahkamah Agung jika akar masalahnya adalah regulasi di bawah undang-undang yang tidak memiliki dasar kewenangan yang sah atau bertentangan dengan regulasi yang lebih tinggi. Kelima, konsultasikan posisi hukum Anda dengan advokat yang memahami hukum administrasi negara dan regulasi sektoral yang relevan, karena dalam sengketa yang melibatkan konflik regulasi, memilih strategi yang tepat sejak awal adalah perbedaan antara menang dan kalah.
Regulasi yang tumpang tindih adalah masalah sistemik, tetapi dampaknya selalu individual. Ia jatuh pada satu pengusaha yang izinnya ditolak, satu warga yang haknya diabaikan, satu investasi yang urung terwujud. Memastikan bahwa setiap individu yang terdampak mengetahui hak hukumnya dan memiliki akses untuk memperjuangkannya, itulah yang kami kerjakan setiap harinya.
****
Artikel ini disusun untuk tujuan edukasi hukum dan tidak merupakan nasihat hukum. Untuk konsultasi lebih lanjut, hubungi tim JBD Law Firm.